讓審計的陽光照進來
——安康市推行村級財務審計監(jiān)督改革全覆蓋工作調查
安康新聞網(wǎng)訊（記者 陳俊 通訊員 胡媛）已轉任安康高新集團巡查專員的嚴海燕一定沒有想到，作為時任局長，當初高新區(qū)監(jiān)察審計局為配合村兩委換屆選舉而進行的村級財務收支審計的舉動，會成為燎原星火，幾年后在全市城鄉(xiāng)全面鋪開，就像打開了一扇塵封多年的窗戶，讓審計的陽光照亮了屋內的每一個角落。
對村級財務收支情況進行審計，讓“村賬”變成“明白賬”，回應“群眾的期待”。2012年5月，這項發(fā)軔于高新區(qū)監(jiān)察審計局的工作，歷經(jīng)市審計局和市政府長達3年的觀察、調研，于2015年11月至2016年5月，先行在安康10縣區(qū)207個村開展村級財務審計試點，再于2016年7月至今年5月底，完成了對全市1851個村（社區(qū)）的村財審計，從而實現(xiàn)了安康市村級財務審計的“全覆蓋”。更具標本意義的是，我市的村財審計實踐已探索出具有安康特色并在全省乃至全國可復制與借鑒的審計全覆蓋工作經(jīng)驗。
首創(chuàng)先河的實踐
雖然時隔五年多，但嚴海燕仍清楚地記得2012年2月至5月的那次審計。
彼時，監(jiān)察審計局剛剛成立，她是第一任局長。根據(jù)管委會的安排，需要對當時托管的21個村近三年的財務收支情況進行一次系統(tǒng)審計，以配合社區(qū)管理局保障村級兩委換屆選舉的公正公開。
“20多年了，沒有一個村有完整的賬目！當時的信訪量很大，90%以上都是村上的經(jīng)濟問題……”嚴海燕用“觸目驚心”來形容當年的情況。
安康高新區(qū)掛牌于2010年4月，托管行政村30個。區(qū)內各項建設都是從零起步，需要大量征地拆遷，各村的集體土地補償款是一筆非常大的數(shù)字。“這些錢怎么用的？用在了哪些地方？”便是村民集中上訪的癥結所在，對這些村的財務收支狀況進行審計就是找準了問題的關鍵。
歷經(jīng)3個月的審計，審計結果向村民公示，外加長達一年半的走訪調解，逐步化解了村民因財務問題上訪的矛盾。到了2014年，整個高新區(qū)基本實現(xiàn)“財務零信訪”。在此過程中，為規(guī)范村級財務管理，管委會成立了“村財局管結算中心”。至此，高新區(qū)托管的30個村，村級財務管理規(guī)范化程度大幅度提高，徹底解決了“村賬不公開，收支不規(guī)范”的問題。之后，高新區(qū)監(jiān)察審計局又對托管村進行了第二輪審計，為村財審計全覆蓋審計進行了有益的探索。
高新區(qū)的實踐，充分驗證了實施村級財務審計的必要性。但要想推廣和借鑒，審計隊伍從哪里來？安康市還在審慎地觀察和等待。
最具特色的試水
三年之后，抓住契機進行改革解決了審計隊伍的問題。2015年8月，市委、市政府印發(fā)了《安康市鎮(zhèn)村綜合改革實施方案》，決定在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設立財政審計所。至此，村財審計的“主力軍”——財政審計所登上了歷史舞臺。
當時正值全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，按照最初部署，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所將被撤銷，并入黨政辦。但帶來的問題顯而易見：一方面是村民要求財務公開的長期呼聲，一方面是如何規(guī)范村級賬務的現(xiàn)實需求，這一難題隨著財政所的撤銷更顯嚴峻。
村級財務一直是農(nóng)村的熱點和難點問題，也是干群矛盾集中地。市審計局局長陳國進說：“農(nóng)村財務普遍存在村民參與難、公開難、規(guī)范難等問題。再加上村民對國家惠農(nóng)資金到底有多少、怎么發(fā)放使用本就不知情，有的村拆遷補償一年好幾百萬，如果再把財政所撤銷，這方面的矛盾將會更加突出。”
市政府秘書長、市編辦主任陳伍文在接受《人民日報》記者采訪時曾說：“經(jīng)過長期調研，結合安康已有的村財管理經(jīng)驗和審計探索，包括《審計法》、《村民委員會組織法》等一系列法律法規(guī)的政策支持，安康創(chuàng)新性地在140個鎮(zhèn)辦設立了財政審計所。2016年8月，市委辦、市政府辦又印發(fā)了《關于完善和加強鎮(zhèn)辦財政審計職能職責的通知》，除了具有各村財務結算中心這一職能之外，重點是依法賦予其12項村財審計監(jiān)管職能和監(jiān)督村級財政資金的使命。”
記者了解到，在機構設置上，“財政審計所”是作為各鎮(zhèn)辦的內設機構，業(yè)務上受上級財政、審計部門指導，既實現(xiàn)了村級財務規(guī)范管理和財務審計監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調，又解決了國家審計機構無力對所有的村級財務進行審計監(jiān)督的矛盾。更重要的是，它為貫徹落實李克強總理“財政資金運行到哪里，審計就跟進到哪里”的審計全覆蓋要求，提供了組織保障。
創(chuàng)新需要探索的實踐支持。2015年8月，市審計局在鎮(zhèn)坪縣組織召開全市推進審計監(jiān)督全覆蓋工作現(xiàn)場會，會上決定在十縣區(qū)各選擇一個鎮(zhèn)開展村級財務審計試點。試點工作得到各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大力支持，各縣紛紛把最需要審計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入試點。
漢濱區(qū)流水鎮(zhèn)就是試點之一。漢濱區(qū)審計局總審計師陳斌對記者說：“流水鎮(zhèn)就是最具審計監(jiān)督意義的。它是區(qū)上確定的特色旅游名鎮(zhèn)，國家的投入資金量很大，這些都是直接到村的，這么多錢是如何使用的？重大項目落地之后是怎么實施的？財政部門和鎮(zhèn)上都很關注。再加上當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革，流水剛剛實施并村，這些村的資產(chǎn)、資源和資金家底，鎮(zhèn)村也必須盡快摸清楚。實踐證明，試點的效果確實很突出，群眾很滿意，也促進了鎮(zhèn)上的工作。這也進一步促使我們把流水鎮(zhèn)財政審計所打造為全區(qū)的標準化財政審計所，讓它成為全區(qū)29個所的示范樣板。目前，區(qū)財政已下?lián)?4.8萬元的專項資金用于標準化建設。”
2015年11月至次年5月，10個鎮(zhèn)207個村的審計試點工作圓滿結束。本次試點成效顯著，審計移送案件線索25件，審計查出非法獲取財政資金93.55萬元，清理賬外資金1334.34萬元，擠掉債務水分110.59萬元，全面摸清了207個村的家底，進一步核實了村集體的“三資”狀況，厘清了村級債權債務，規(guī)范了村級財務收支行為，取得了黨委政府和人民群眾都滿意的雙贏效果。
眾望所歸的“全覆蓋”
從創(chuàng)新實踐，到全面試點，一切都很順利，成效有目共睹，這也讓接下來的全市村級財務審計實現(xiàn)全覆蓋顯得“眾望所歸”。
2016年6月28日至7月1日，市政府組織召開了“全市推進村級財務審計工作現(xiàn)場會”，省審計廳副廳長馬玉紅到會，對試點工作取得的成績予以充分肯定。時任安康市政府常務副市長鮑永能提出要求：全市爭取用一至兩年時間全面實現(xiàn)對村級財務審計全覆蓋。
開弓沒有回頭箭。市審計局迅速制定《鎮(zhèn)(辦)財政審計所村級財務收支審計全覆蓋工作指導意見》，推動全市140個鎮(zhèn)(辦)財政審計所從當年7月到 2017年5月，對所有村級財務實施全覆蓋審計。同時，積極為村財全覆蓋提供各項指導和全面支持。經(jīng)市編辦批準，市審計局成立了村級財務審計指導辦公室，編制4人。該局7名局領導分別牽頭包抓各縣區(qū)，定期到縣區(qū)進行督查指導，隨時解決問題。在深入調研分析的基礎上，市審計局先后編制了《安康市村級財務審計工作操作規(guī)程》等系列制度文件。
期間，該局還先后兩次安排法制科和村財辦負責人對鎮(zhèn)辦財政審計所負責人進行集中業(yè)務技能培訓，并鼓勵各縣區(qū)大膽實踐和創(chuàng)新。
石泉縣審計局局長劉康強說：“業(yè)務培訓開拓了我們工作的思路，也為我們的創(chuàng)新做法提供了支持。村財審計量大面廣，審計人員嚴重不足是最突出的問題。我縣除城關和池河兩鎮(zhèn)財政審計所編制為5人外，其他各鎮(zhèn)均為3人。各鎮(zhèn)就在整合審計隊伍和充分利用退休的專業(yè)技術人員上動腦筋。很多鎮(zhèn)把鎮(zhèn)紀委、農(nóng)經(jīng)站干部整合起來，又抽調村監(jiān)委會主任參與審計工作，迎豐鎮(zhèn)還聘請了原財政局退休干部從事本鎮(zhèn)村財審計。”
參加了第二次培訓的漢濱區(qū)新城辦財政審計所所長崔用瑛告訴記者，“培訓幫助我們理清了工作思路，樹立了規(guī)范村級財務管理的意識，對我們更有利的是打通了審計所到市局的通道，在審計過程中，出現(xiàn)我們拿不準的情況，我們可以直接請教市、區(qū)審計局的專家。”
2017年5月底，我市順利完成10縣區(qū)140個鎮(zhèn)1851個村（社區(qū)）的村級財務審計，用不到一年的時間實現(xiàn)了首輪村級財務審計全覆蓋目標。7月21日，市政府召開了全市村級財務審計全覆蓋工作總結交流會，對我市在全國首創(chuàng)的村級財務審計工作進行深入總結。會上，時任市委副書記、代市長趙俊民提出要繼續(xù)推進全市村級財務審計全覆蓋，力爭用四年時間，全面完成對所有村（社區(qū)）主要負責人的經(jīng)濟責任審計全覆蓋工作。
本次全覆蓋審計，查出非法獲取財政資金219.27萬元，查出侵占集體資金156.23萬元、侵占農(nóng)戶利益88.77萬元，清理賬外資金1799.52萬元，擠掉債務水分299.31萬元。收繳違規(guī)資金332.05萬元，促進民生資金兌現(xiàn)22.78萬元，歸還被侵占集體資金71.33萬元，退還被侵占農(nóng)戶資金25.93萬元。審計提出建議1386條，采納1216條，促進修訂完善了《村級財務管理辦法》、《村級報賬員制度》等村級財務相關管理制度 542項，促進村務公開487個，有效促進了村級財務管理民主化、科學化、規(guī)范化。審計全覆蓋期間，解決突出信訪問題116個，共移送案件線索超過100件，涉及人員103人。已處理處分71人（黨紀處分69 人、政紀處分2人）。
審計永遠在路上。陳國進告訴記者：“安康接下來還將全面推開村兩委主要負責人經(jīng)濟責任審計。我們力爭在2018年上半年完成三分之一村的審計任務，有信心用三年時間實現(xiàn)村兩委主要負責人任期（離任）經(jīng)濟責任審計工作全覆蓋，進一步將審計監(jiān)督網(wǎng)絡覆蓋整個村級治理領域，讓村級財務使用始終在陽光下進行。”
而這僅僅是首輪全覆蓋。“從執(zhí)法的主體資格和審計工作的專業(yè)角度來說，村財審計最終還是應走上依法行政的途徑，盡快讓財政審計所從事審計工作的人員具備行政執(zhí)法主體資格，屆時，持行政執(zhí)法證開展審計。當然，這是省一級層面才能解決的問題，而最大的難度在于全省目前只有安康才存在財鎮(zhèn)審計所。”市審計局法制科科長楊學禮有著自己的思考。
