精準(zhǔn)立法的安康聲音
——安康首部實體性地方法規(guī)《安康市煙花爆竹燃放管理條例》誕生記
通訊員 鄒淼 王慶存
2017年9月29日，陜西省十二屆人大常委會第三十七次會議審查批準(zhǔn)了《安康市煙花爆竹燃放管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》自2018年2月1日起施行。這是我市獲得地方立法權(quán)后制定的第一部地方性實體法規(guī)，標(biāo)志著我市地方治理踏上了“法治同軌”的新征程�！稐l例》自立項到批準(zhǔn)歷時一年，精雕細(xì)琢凝結(jié)著參與各方的智慧和汗水，它也成為我市地方民主法治建設(shè)的一個重要里程碑。
問題導(dǎo)向，聚焦民生熱點
2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改了《立法法》，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，9月30日，陜西省十二屆人大常委會第二十二次會議決定安康市可以開始行使地方立法權(quán)。在獲得地方立法權(quán)后，市人大常委會按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，圍繞“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”三方面的立法權(quán)限，積極主動把關(guān)系全市改革發(fā)展和群眾關(guān)切、社會關(guān)注的熱點難點問題作為立法重點，公開向全市各級國家機關(guān)、各民主黨派、社會團體、企事業(yè)單位以及公民個人征集立法項目建議，先后征集了70余條立法項目建議。在這些建議中，市民對通過立法來規(guī)范煙花爆竹燃放的愿望尤為強烈，市三屆人大代表周清、李輝忠也建議通過立法來禁止安康城區(qū)燃放煙花爆竹。
如何選擇立法項目？這對安康市首次開展實體性立法工作是一項重大考驗。在經(jīng)過深入分析論證立法的必要性、可行性和緊迫性后，市人大常委會認(rèn)為，民生問題就是民心問題，社會發(fā)展需求就是立法的“風(fēng)向標(biāo)”，立法必須堅持問題導(dǎo)向，以解決實際問題為目標(biāo)。在城市不分情形、不分時段、無節(jié)制地燃放煙花爆竹，不僅嚴(yán)重干擾了市民的正常工作、生活和學(xué)習(xí)，帶來了大氣污染、火災(zāi)和傷人事故等一系列問題，而且也與市委提出的“走民生為本的循環(huán)發(fā)展之路，建設(shè)美麗富裕新安康”發(fā)展戰(zhàn)略，與“天更藍、水更綠、城市更美”的城市發(fā)展理念相悖，安康市首部實體性地方法規(guī)就應(yīng)當(dāng)回應(yīng)市民對安寧秩序和綠色發(fā)展的期待。2016年初，安康市人大常委會將制定《條例》列入2016年立法計劃，市委召開常委會議研究討論并同意市人大常委會年度立法計劃。據(jù)此，我市確定了通過地方立法來解決煙花爆竹燃放活動管理中突出的難點問題，增強對煙花爆竹燃放管理的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和強制性，更好發(fā)揮地方立法在促進安康經(jīng)濟社會發(fā)展和滿足人民對美好生活向往中的引領(lǐng)作用。
匯聚民智，實行民主立法
習(xí)近平總書記提出“小智治事，中智治人，大智立法”。立法中的“大智”體現(xiàn)的就是集智和科學(xué)。圍繞科學(xué)立法、民主立法、依法立法這一基本原則，最大程度地確保客觀實際與人民意愿相呼應(yīng)，市人大常委會2016年立法計劃確定后，在市委的高度重視和市政府的密切配合下，市人大常委會充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，牽頭組織實施，落實責(zé)任單位，明確市公安局負(fù)責(zé)法規(guī)起草和前期調(diào)研論證，法制辦負(fù)責(zé)法規(guī)審查和督促。2016年12月12日，市三屆人大常委會第四十一次會議對《條例（草案）》進行初審后，市人大常委會法工委根據(jù)常委會組成人員的意見建議進行修改，在《安康日報》、安康人大網(wǎng)、安康市政府網(wǎng)全文刊登，面向社會公開征求意見，同時向各縣區(qū)、市直單位、群團組織以及人大代表、政協(xié)委員等書面征求意見，組織召開市人大立法咨詢專家座談會，旗幟鮮明地廣開言路，廣集民智，有序地引導(dǎo)人民群眾參與到地方立法工作中來，為地方立法建言獻策。市人大常委會法工委、內(nèi)務(wù)司法工委組成立法調(diào)研組到漢濱、漢陰、石泉、紫陽、平利等縣區(qū)召開由縣區(qū)政府、街道社區(qū)、和社會各界人士參加的專題研討會10余次，到國土、住建、民政、林業(yè)、城市管理等部門了解相關(guān)專業(yè)問題，就條例中的重點問題到陽光城、都市花園、竹園小區(qū)等住宅小區(qū)調(diào)查問卷，并通過安康市公安局官方微信公眾號投票方式征求社會公眾意見建議。市人大常委會法工委還主動將《條例（草案修改二稿）》送省人大常委會法工委聽取意見建議，邀請立法專家提前介入，尋求幫助指導(dǎo)，同時邀請西安交通大學(xué)、西北政法大學(xué)法學(xué)教授對條例中的重點問題進行論證。
發(fā)揚民主精神，集立法大智。結(jié)合各方提出的意見建議，市人大常委會法工委多次研究討論，吸收、修改和完善《條例》，為常委會會議審議奠定了堅實的民意和群眾基礎(chǔ)。2017年7月19日，市四屆人大常委會第四次會議表決通過《條例（草案）》，并按照規(guī)定及時上報省人大常委會審查批準(zhǔn)。
按照邊學(xué)習(xí)邊實踐邊推進的工作步驟，市人大常委會依據(jù)《立法法》、《陜西省地方立法條例》和《安康市地方立法條例》的規(guī)定，注重民主立法之外，還特別注重立法程序、立法質(zhì)量和立法效果。據(jù)統(tǒng)計，《條例》先后經(jīng)常委會會議審議3次、主任會議研究4次、法制委員會會議審議4次，立法專家論證會2次，座談研討會10次，征集各類意見建議100余條，修改30余稿。
緊貼實際，體現(xiàn)新理念
立法就是用法律的準(zhǔn)繩，去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)社會生活，立法也是依法行政、公正司法的前提，它不僅需要關(guān)注現(xiàn)實和解決問題，更要為長遠(yuǎn)發(fā)展而設(shè)定規(guī)則。制定《條例》要解決哪些實際問題？要關(guān)乎哪些長遠(yuǎn)發(fā)展？市人大常委會及有關(guān)部門對此極為重視，在確定將煙花爆竹燃放管理作為立法項目時，就把握了這樣一條基本原則，即尊重客觀規(guī)律，立足本市實際，突出地方特色，確保地方立法不抵觸、有特色、能管用。按照這個總的原則，在廣泛調(diào)查研究、座談討論、舉行論證、吸收意見的基礎(chǔ)上，形成了禁止與限制、統(tǒng)一規(guī)定與因地制宜相結(jié)合的整體架構(gòu)，最終匯聚成立了二十五條的《條例》。
《條例》中彰顯了時代特色和先進理念，積極落實綠色發(fā)展理念，在立法目的上注重安全燃放的同時，注重環(huán)境保護和公眾健康，凸顯“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)優(yōu)勢，倡導(dǎo)綠色發(fā)展，融合了建設(shè)西北生態(tài)經(jīng)濟強市的目標(biāo)。注重禁放工作的循序推進，做到了禁、限的有序管理，注重禁止、限制燃放統(tǒng)一規(guī)定，又因地制宜，考慮區(qū)縣實際差異。如，各縣區(qū)在是否將“公墓”統(tǒng)一納入到禁放區(qū)域意見不一致，《條例》在充分考慮到各縣區(qū)的實際情況時，未將“公墓”納入到統(tǒng)一的禁放區(qū)域，而是確定由各縣區(qū)政府根據(jù)實際自行劃定。明確規(guī)定禁放區(qū)域禁止銷售煙花爆竹，同時把限制燃放時間與允許銷售時間銜接起來，把燃放管理往前延伸到銷售管理中。針對人民群眾提出城區(qū)周邊農(nóng)家樂、酒店、城區(qū)內(nèi)部分小區(qū)內(nèi)燃放煙花爆竹的突出問題，《條例》明確規(guī)定禁放區(qū)域、限放區(qū)域的飯店、酒店、賓館、農(nóng)家樂等經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)告知宴席舉辦中不得違法燃放煙花爆竹的規(guī)定，并對違法燃放行為有勸阻和報告義務(wù)；明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)有督促業(yè)主遵守規(guī)定，并對違法燃放行為有勸阻和報告義務(wù)。同時，《條例》還列舉了禁止燃放的行為類型，明確了執(zhí)法部門不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行政責(zé)任。
良法善治是社會主義法治精神的內(nèi)在屬性，需要以實際行動將良法落實到社會實踐中。《條例》已經(jīng)頒布，但是其發(fā)揮規(guī)范、指引、評價等作用仍在路上，這就要求各級政府及部門秉持“政治同向、法治同軌、發(fā)展同力、與民同心”的工作理念，廣泛學(xué)習(xí)宣傳《條例》，需要執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法，切實加強協(xié)作配合，也更需要全體市民遵法守法，形成齊抓共管的執(zhí)法守法格局，最終讓《條例》落地生根，深入人心，真正地為服務(wù)和保障法治安康建設(shè)和西北生態(tài)經(jīng)濟強市建設(shè)貢獻價值。
